РЕШЕНИЕ Приморского краевого суда от 01.12.2005
<О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМ ПОСТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАЦИИ ПРИМОРСКОГО КРАЯ № 81-ПА ОТ 18.04.2005 И ПОСТАНОВЛЕНИЯ ГУБЕРНАТОРА ПРИМОРСКОГО КРАЯ № 84-ПГ ОТ 18.04.2005 В ЧАСТИ ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ В РЯД ПОСТАНОВЛЕНИЙ АДМИНИСТРАЦИИ ПРИМОРСКОГО КРАЯ И ГУБЕРНАТОРА ПРИМОРСКОГО КРАЯ СООТВЕТСТВЕННО>
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 15.03.2006 № 56-Г06-2 данное решение оставлено без изменения.
ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 1 декабря 2005 года
Именем Российской Федерации
Приморский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Игошевой О.И.,
с участием прокурора Комаровой О.Н.,
при секретаре Христолюбовой Е.О.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению администрации г. Владивостока о признании недействующими в части постановления Администрации Приморского края № 81-па от 18.04.2005 "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" и постановления Губернатора Приморского края № 84-пг от 18.04.2005 "О внесении изменений в некоторые постановления Губернатора Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения",
установил:
Администрация г. Владивостока обратилась в Приморский краевой суд с заявлением о признании недействующими в части постановления Администрации Приморского края № 81-па от 18.04.2005 "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" и постановления Губернатора Приморского края № 84-пг от 18.04.2005 "О внесении изменений в некоторые постановления Губернатора Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения". Администрация г. Владивостока просит признать указанные постановления № 81-па и № 84-пг недействующими с момента их принятия в части, касающейся внесения изменений в 10 постановлений Администрации Приморского края и Губернатора Приморского края, выраженных заменой слов "земли рекреационного назначения" словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" в соответствующих падежах.
В заявлении и письменных пояснениях администрация г. Владивостока ссылается на то, что в результате произведенной замены слов территориям рекреационного назначения г. Владивостока присвоен статус особо охраняемых природных территорий (ООПТ), чем изменен без волеизъявления администрации города существующий режим использования указанных земель поселения. Полагает, что Администрацией и Губернатором Приморского края нарушены требования Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса РФ, Федерального закона № 33-ФЗ от 14.03.1995 "Об особо охраняемых природных территориях", Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", поскольку ущемлены права администрации г. Владивостока как исполнительного органа местного самоуправления на реализацию полномочий в отношении указанных земель и зонирование территории поселения.
Кроме того, администрация г. Владивостока указывает на то, что в нарушение требований Федерального закона "Об экологической экспертизе" № 173-ФЗ от 23.11.1995 государственная экологическая экспертиза при придании землям г. Владивостока статуса особо охраняемых природных территорий не проводилась, порядок формирования пакета необходимых документов был нарушен. Установленное оспариваемыми постановлениями наименование земель: "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" не соответствует категориям земель, установленным Земельным кодексом РФ.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал указанные доводы.
Представитель Администрации и Губернатора Приморского края представил суду письменные возражения против доводов заявителя и сослался на то, что оспариваемыми постановлениями № 81-па и № 84-пг статус земельных участков не изменялся, поскольку эти земли являлись и являются рекреационными и относятся к особо охраняемым территориям. Наименование земель "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" вместо наименования "земли рекреационного назначения" применено в целях приведения постановлений Администрации и Губернатора Приморского края в соответствие с терминами, установленными Законом Приморского края от 10.02.1999 № 34-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края", постановлением Думы Приморского края от 26.10.1998 № 253 "О внесении изменений в решение Малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов от 05.07.1993 № 300 "О землях рекреационного назначения Приморского края" и находящегося в стадии принятия Закона Приморского края от 11.05.2005 № 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края". Права администрации г. Владивостока заменой слов "земли рекреационного назначения" словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" не нарушены, поскольку указанный термин уже существовал с 1998 года в новой редакции Временного положения о землях рекреационного назначения Приморского края, которая администрацией города Владивостока не оспаривалась. Замена слов произведена как способ технического оформления правового документа с целью достижения единообразия применяемых терминов и не повлекла за собой никакого фактического изменения режима землепользования территорий г. Владивостока.
Заслушав пояснения представителя администрации г. Владивостока, представителя Администрации и Губернатора Приморского края, пояснения опрошенного в качестве специалиста представителя Комитета природных ресурсов и экологии Департамента природопользования Администрации Приморского края, заключение прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявление администрации г. Владивостока подлежит частичному удовлетворению.
Судом установлено, что оба оспариваемых постановления являются нормативными правовыми актами.
Постановление Администрации Приморского края № 81-па от 18.04.2005 "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" официально опубликовано в газете "Утро России" № 62 (3307) 26.04.2005, постановление Губернатора Приморского края № 84-пг "О внесении изменений в некоторые постановления Губернатора Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" опубликовано в газете "Утро России" № 61 (3306) 23.04.2005. Указанные постановления также официально опубликованы в Сборнике нормативных правовых актов Губернатора Приморского края и Администрации Приморского края № 11 25.04.2005 и вступили в законную силу в соответствии с п. п. 2 - 3 Постановления Губернатора Приморского края № 141 от 09.06.2004 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Губернатора Приморского края и Администрации Приморского края" - со дня их первого официального опубликования.
Постановлением Администрации Приморского края № 81-па от 18.04.2005 "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" внесены изменения в 11 постановлений Администрации Приморского края, в том числе в постановления:
- от 17.12.1993 № 470 "О выделении земель рекреационного назначения в Приморском крае",
- от 07.04.1994 № 153 "О выделении земель рекреационного и оздоровительного назначения в г. Владивостоке",
- от 07.06.2004 № 129 "О землях рекреационного назначения г. Владивостока и внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 07.04.1994 № 153 "О выделении земель рекреационного и оздоровительного назначения в г. Владивостоке".
Постановлением Губернатора Приморского края № 84-пг от 18.04.2005 "О внесении изменений в некоторые постановления Губернатора Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" внесены изменения в 13 постановлений Губернатора, в частности, в постановления:
- от 21.03.1996 № 199 "О выделении земель рекреационного назначения в г. Владивостоке",
- от 01.07.1999 № 290 "О землях рекреационного назначения Владивостокского лесхоза по ул. Плеханова, 12",
- от 01.06.2001 № 395 "О землях рекреационного назначения г. Владивостока",
- от 05.04.2002 № 207 "О землях рекреационного назначения г. Владивостока",
- от 29.07.2002 № 408 "О землях рекреационного назначения г. Владивостока",
от 30.09.2003 № 290 "О землях рекреационного назначения г. Владивостока",
- от 25.06.2004 № 163 "О внесении изменений в постановление Губернатора Приморского края от 21.03.1996 № 199 "О выделении земель рекреационного назначения в г. Владивостоке".
Изменения всех перечисленных в постановлении правовых актов выразились в замене слов "земли рекреационного назначения" словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" в соответствующих падежах.
Администрация г. Владивостока оспаривает постановления № 81-па и № 84-пг в части внесения изменений в вышеперечисленные 10 правовых актов, ссылаясь на то, что именно указанными актами устанавливался режим земель рекреационного назначения в г. Владивостоке. Внесение изменений в остальные правовые акты, касающиеся выделения земель рекреационного назначения в других городах и районах Приморского края, администрацией г. Владивостока не оспаривается, поскольку не затрагивает ее интересы.
Как следует из существа вышеназванных 10 постановлений, в которые внесены изменения, два из них устанавливают Перечень территорий рекреационного назначения в пределах г. Владивостока с указанием площади конкретных земельных участков и описанием их границ по состоянию на 07.04.1994 (постановление № 153 от 07.04.1994) и по состоянию на 21.03.1996 (постановление № 199 от 21.03.1996), третьим - уточнена площадь земельных участков рекреационного назначения в соответствии с фактически выделенным земельным участком (постановление № 163 от 25.06.2004), шестью постановлениями исключены из Перечня территорий рекреационного назначений (в том числе и по ходатайству администрации г. Владивостока) некоторые земельные участки (постановления № 395 от 01.06.2001, № 207 от 05.04.2002, № 408 от 29.07.2002, № 290 о 30.09.2003, № 290 от 01.07.1999, № 129 от 07.06.2004). Оставшееся постановление № 470 от 17.12.1993, которым утвержден Перечень территорий рекреационного назначения в Приморском крае, земли г. Владивостока не затрагивает.
В результате замены слов "земли рекреационного назначения" словами "ООПТ рекреационного назначения" изменились названия вышеуказанных постановлений, содержание текста ходатайств администрации г. Владивостока. Текст постановлений стал отражать вопросы выделения особо охраняемых природных территорий рекреационного назначения, исключения из состава и уточнения размера указанных территорий.
Как установлено судом и не оспаривается Администрацией и Губернатором Приморского края, все указанные земли, расположенные в черте г. Владивостока, зарегистрированы в земельном кадастре как земли поселений, территориальная зона - рекреационная.
Суд приходит к выводу о том, что оспариваемые постановления № 84-пг и № 81-па от 18.04.2005 приняты Администрацией Приморского края и Губернатором Приморского края с превышением своих полномочий и нарушением компетенции органа местного самоуправления.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Из смысла указанной статьи, а также статей 130, 131, 132, 133 Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 2 ст. 83 Земельного кодекса РФ, п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" вытекает, что распоряжение и использование земель поселений и зонирование их территорий отнесено к ведению органов местного самоуправления.
По делу установлено, что выделение земель рекреационного назначения и формирование Перечней этих территорий в 1994 и 1996 годах производилось по ходатайству администрации г. Владивостока на основании решения Малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов от 05.07.1993 № 300 "О землях рекреационного назначения в Приморском крае" в соответствии с ч. 4 ст. 92 Земельного кодекса РСФСР 1991 года. Земли города по целевому использованию делились на подкатегории по ст. 71 Земельного кодекса РСФСР., выделение земель рекреационного назначения г. Владивостока произведено по п. 4 ст. 71 названного Кодекса.
В соответствии со ст. 83 Земельного кодекса РФ 2001 года документы зонирования утверждаются и изменяются актами органов местного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Порядок использования определяется в соответствии с зонированием территории.
Субъект Российской Федерации не наделен полномочиями утверждения правил землепользования и зонирования территории земель поселения, упразднения рекреационной территории либо изменения режима землепользования этих территорий.
Поскольку администрация г. Владивостока с ходатайством об изменении режима землепользования земель рекреационного назначения либо с ходатайством о создании ООПТ не обращалась, Администрация и Губернатор Приморского края не вправе делать это самостоятельно.
Довод Администрации Приморского края о том, что замена названия земель рекреационного назначения на "ООПТ рекреационного назначения" не повлекла за собой изменение статуса земель и изменение объема прав администрации г. Владивостока по распоряжению и использованию указанными землями, судом оценивается критически.
Заменой названия земель фактически изменен правовой режим использования земель рекреационного назначения и нарушено право администрации г. Владивостока на использование названных земель по целевому назначению, как это предусмотрено п. 5 ст. 98 Земельного кодекса РФ. Режим использования земель ООПТ имеет большие ограничения и запрещает любую деятельность, не связанную с сохранением и изучением природных комплексов и объектов (ст. 95 Земельного кодекса РФ). В связи с этим произведенная замена слов не может расцениваться как способ юридической техники при оформлении правового документа, поскольку несет смысловую нагрузку, изменяя существо правового акта.
Ссылка Администрации Приморского края на принадлежащее субъекту Российской Федерации право устанавливать иные, чем предусмотрены федеральным законодательством, ООПТ не свидетельствует о законности оспариваемых постановлений, № 81-па и № 84-пг.
В соответствии с п. п. "в", "д", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также земельное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
К законодательству Российской Федерации, регулирующему указанные правоотношения, относятся Земельный кодекс РФ и Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".
В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ одной из категорий земель по целевому назначению являются земли особо охраняемых территорий, к которым в силу п. 2 ст. 94 названного Кодекса относятся, в частности, земли особо охраняемых природных территорий, земли рекреационного назначения, иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.
Статьей 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" установлены конкретные категории и виды особо охраняемых природных территорий. При этом Правительству РФ, соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать и иные категории ООПТ, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, речные системы, охраняемые природные ландшафты и другие.
Законом Приморского края от 10.02.1999 № 34-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" к категориям особо охраняемых природных территорий отнесены ООПТ природно-заповедного, природоохранного, оздоровительного и рекреационного назначения (ст. 4). При этом статьей 8 названного Закона к ООПТ рекреационного назначения отнесены леса на землях городских поселений, насаждения населенных пунктов местного значения, прочие земли с прилегающими акваториями, обладающие природным рекреационным потенциалом и являющиеся местом отдыха населения.
Администрация г. Владивостока не оспаривает право субъекта РФ устанавливать не предусмотренные федеральным законодательством иные категории ООПТ, в отношении которых федеральным законодательством, законами края и иными нормативными актами (в частности, Порядком возбуждения и рассмотрения ходатайств об образовании и реорганизации особо охраняемых природных территорий в Приморском крае, утвержденным постановлением Губернатора Приморского края № 211 от 17.02.2000) предусмотрен особый порядок образования, ликвидации, функционирования и учета ООПТ в кадастре земель ООПТ. Ею оспаривается распространение наименования новой категории земель на земли, уже выделенные по иному целевому назначению.
Довод Администрации Приморского края о том, что наименование ООПТ рекреационного назначения предусмотрено законом субъекта РФ как иная категория ООПТ, сам по себе не свидетельствует о праве субъекта РФ распространять указанное наименование на прошлое время, придавая своим постановлениям обратную силу, изменяя тем самым смысл и содержание правовых актов о выделении земель, принятых в соответствии с ранее действующей системой законодательства.
То обстоятельство, что наименование ООПТ рекреационного назначения впервые закреплено в пункте 2.4 Временного Положения о землях рекреационного назначения в Приморском крае, утвержденного решением Малого совета Приморского Совета народных депутатов № 300 от 05.07.1993 "О землях рекреационного назначения Приморского края" в редакции Постановления Думы Приморского края № 253 от 26.11.1998, не свидетельствует о том, что все рекреационные земли автоматически с этого момента перешли в категорию ООПТ, поименованную субъектом РФ как ООПТ рекреационного назначения.
Судом критически оценен довод администрации г. Владивостока о нарушении ее прав внесением изменений в постановление Администрации Приморского края № 470 от 17.12.1993 "О выделении земель рекреационного назначения в Приморском крае". Указанным постановлением утвержден Перечень территорий Приморского края, выделенных в особо охраняемые природные территории рекреационного назначения, который не включает территории в пределах черты г. Владивостока. Судом исследованы описания и графические изображения городской черты, определенные постановлениями Губернатора Приморского края № 385 от 06.05.2000 "Об утверждении проекта черты города Владивостока", № 85-пг от 18.04.2005 "Об утверждении проекта черты Владивостокского городского округа г. Владивосток", а также описание границ округа согласно Закону Приморского края "О Владивостокском городском округе" № 179-КЗ от 06.12.2004. При этом установлено, что включенный в вышеуказанный Перечень земельный участок курортной зоны в районе п. Новый - с. Прохладное - полуостров Де-Фриз и рекреационная зона восточнее п. Новый относятся к землям Надеждинского муниципального района и находятся за пределами черты Владивостокского городского округа. В связи с этим в удовлетворении требований администрации г. Владивостока о признании недействующим постановления Администрации Приморского края № 81-па в части внесения изменений в постановление № 470 от 17.12.1993 следует отказать.
Определяя дату, с которой следует признать оспариваемые постановления № 84-пг и № 81-па недействующими, суд принимает во внимание, что они приняты Администрацией и Губернатором Приморского края при отсутствии полномочий по разрешению затронутых вопросов, не повлекли за собой реальных мер либо действий каких-либо органов или должностных лиц по изменению правового режима землепользования, и полагает необходимым признать их недействующими со дня принятия.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление администрации г. Владивосток удовлетворить частично.
Признать недействующим постановление Администрации Приморского края № 81-па от 18.04.2005 "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" в части внесения изменения в виде замены слов "земли рекреационного назначения" словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" в постановления Администрации Приморского края:
- от 07.04.1994 № 153 "О выделении земель рекреационного и оздоровительного назначения в г. Владивостоке",
- от 07.06.2004 № 129 "О землях рекреационного назначения г. Владивостока и внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 07.04.1994 № 153 "О выделении земель рекреационного и оздоровительного назначения в г. Владивостоке" - со дня его принятия.
Признать недействующим постановление Губернатора Приморского края № 84-пг от 18.04.2005 "О внесении изменений в некоторые постановления Губернатора Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" в части внесения изменения в виде замены слов "земли рекреационного назначения" словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" в постановления Губернатора Приморского края:
- от 21.03.1996 № 199 "О выделении земель рекреационного назначения в г. Владивостоке",
- от 01.07.1999 № 290 "О землях рекреационного назначение Владивостокского лесхоза по ул. Плеханова, 12",
- от 01.06.2001 № 395 "О землях рекреационного назначения г. Владивостока",
- от 05.04.2002 № 207 "О землях рекреационного назначения г. Владивостока",
- от 29.07.2002 № 408 "О землях рекреационного назначения г. Владивостока",
- от 30.09.2003 № 290 "О землях рекреационного назначения г. Владивостока",
- от 25.06.2004 № 163 "О внесении изменений в постановление Губернатора Приморского края от 21.03.1996 № 199 "О выделении земель рекреационного назначения в г. Владивостоке", - со дня его принятия.
В удовлетворении заявления администрации г. Владивостока о признании недействующим постановления Администрации Приморского края № 81-па от 18.04.2005 в части внесения изменения в виде замены слов "земли рекреационного назначения" словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" в постановление Администрации Приморского края № 470 от 17 декабря 1993 года "О выделении земель рекреационного назначения в Приморском крае" - отказать.
Обязать Администрацию и Губернатора Приморского края опубликовать сообщение о данном решении суда в газете "Утро России".
На решение суда может быть подана кассационная жалоба либо кассационное представление прокурора в течение 10 дней в Верховный Суд РФ через Приморский краевой суд.
