РЕШЕНИЕ Приморского краевого суда от 07.05.2004
<О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОЙ ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 12 ЗАКОНА ПРИМОРСКОГО КРАЯ "О ЗАЩИТЕ ПРАВ ГРАЖДАН В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ" В ЧАСТИ ВОЗМЕЩЕНИЯ ГРАЖДАНАМ РАСХОДОВ ПО УСТАНОВКЕ ПРИБОРОВ ИНДИВИДУАЛЬНОГО УЧЕТА И РЕГУЛИРОВАНИЯ РАСХОДА ВОДЫ, ГАЗА, ТЕПЛА И ДРУГИХ ЭНЕРГОРЕСУРСОВ>
Официальная публикация в СМИ:
"Ведомости Законодательного Собрания Приморского края", № 71, 2 ноября 2004 года
Определением Верховного Суда РФ от 18.08.2004 № 56-Г04-14 данное решение оставлено без изменения. Из мотивировочной части решения исключено суждение о противоречии оспариваемой нормы Конституции РФ.
ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
7 мая 2004 года
Приморский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Игошевой О.И.,
с участием прокурора Сайко Н.А.,
при секретаре Седякиной И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению администрации МО г. Владивосток о признании незаконным и недействующим положения части 1 статьи 12 Закона Приморского края от 11.06.2002 № 241-КЗ "О защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере",
установил:
Администрация МО г. Владивосток обратилась в Приморский краевой суд с заявлением о признании незаконным и недействующим со дня принятия положения части 1 статьи 12 Закона Приморского края от 11.06.2002 № 241-КЗ "О защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере" о том, что расходы, понесенные гражданами по установке приборов индивидуального учета и регулирования расходов воды, газа, тепла и других энергоресурсов, в полном объеме возмещаются собственником жилищного фонда.
В заявлении администрация МО г. Владивосток ссылается на то, что указанное положение ч. 1 ст. 12 Закона противоречит Закону и нарушает компетенцию, права и финансовые основы органа местного самоуправления. Указывает, что более половины квартир в МО принадлежит гражданам на праве собственности, в связи с чем в соответствии со ст. 210 ГК РФ бремя содержания имущества несет его собственник, если иное не предусмотрено федеральным законом либо договором. Данные приборы не относятся к инженерным коммуникациям, являющимся частью общедомового имущества, эксплуатацией и содержанием которого занимается администрация МО г. Владивосток, в связи с чем расходы по их приобретению и установке несет пожелавший установить данные приборы в своем жилом помещении гражданин, как собственник жилого помещения, так и наниматель. Возложение Законом субъекта РФ на орган местного самоуправления обязанности компенсировать расходы по приобретению и установке гражданами приборов учета неправомерно, так как Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ, ФЗ "Об основах федеральной жилищной политики" право разработки муниципальных программ по ресурсосбережению и установке приборов учета и регулирования потребления коммунальных услуг отнесено к компетенции органа местного самоуправления.
Оспариваемая норма принята без определения источника финансирования, в нарушение ст. 38 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" и ст. 4 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и влечет большие финансовые выплаты из местного бюджета.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал требования, изложенные в заявлении, и дополнил, что порядок установки приборов учета определен постановлением главы администрации МО г. Владивостока № 2456 от 17.12.2002 "Об установке квартирных счетчиков на холодную и горячую воду в домах муниципального жилищного фонда", устанавливающим, что финансирование приобретения, монтажа и обслуживания приборов учета осуществляет заказчик. Обязанность разработки программ по ресурсосбережению и установке приборов учета объема потребления ресурсов возложена на органы местного самоуправления ст. 15.2 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", введенной ФЗ от 06.05.2003 № 52-ФЗ, т.е. позднее, чем принята оспариваемая норма. На сегодняшний день программа находится в стадии разработки. Уточняя требования, представитель заявителя просит суд признать противоречащей законодательству и недействующей оспариваемую норму с момента вступления Закона Приморского края № 241-КЗ от 11.06.2002 в законную силу.
Представитель третьего лица на стороне заявителя - финансового управления администрации МО г. Владивостока, поддержав заявление, сослался на то, что программой ресурсосбережения должны быть определены источники финансирования, программа еще не принята, в бюджет на 2003 - 2004 год расходы на установку и на возмещение затрат граждан по приобретению счетчиков не заложены. Если субъект РФ принял решение, которое влечет для муниципального образования дополнительные финансовые затраты, то он должен и финансировать мероприятия по реализации своего решения, как это предусмотрено ч. 2 ст. 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Оспариваемая норма принята в середине финансового года, без учета того, что реальной возможности компенсировать затраты гражданам у МО г. Владивосток нет.
Представитель привлеченного к участию в деле в качестве третьего лица на стороне заявителя - управления ЖКХ администрации МО г. Владивосток, согласившись с доводами заявления, указал, что на установку счетчиков требуется 326 миллионов рублей. Проектом программы предполагалось, что эта сумма должна быть освоена в течение 5-ти лет по 66 миллионов рублей в год за счет капитальных вложений, а не за счет средств МО г. Владивосток. Во исполнение Концепции МО предоставило гражданам возможность по их желанию устанавливать приборы учета путем принятия на себя обязанности по установке таких приборов. Исполняется примерно по 200 заявок в день. Эти приборы являются отъемлемой частью внутриквартирного оборудования, устанавливаются на внутренних трубах на отдельных секущих кранах после пакетника за границей ответственности жилищно-эксплуатационных органов, в связи с этим нигде жилищно-эксплуатационными организациями не фиксируются и в собственность муниципального образования не переходят. Поэтому оплачивать расходы по покупке приборов гражданам за счет местного бюджета нет оснований. Согласно Концепции установка данных приборов производится в ходе капитального ремонта за счет расходов по капитальному ремонту. В настоящее время эти расходы не финансируются, в связи с чем приборы учета не устанавливаются. Установка идет только приборов, приобретенных гражданами за их счет.
Представитель Законодательного Собрания Приморского края представил суду письменные возражения против доводов заявителя и сослался на то, что жилищное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, в связи с чем субъект РФ вправе в соответствии с федеральными законами принимать свои нормативные акты им не противоречащие. Оспариваемое положение в ч. 1 ст. 12 Закона Приморского края № 241-КЗ принято в соответствии со ст. 15.2 Закона РФ "Об основах жилищной федеральной политики", которая относит установку приборов учета к компетенции органа местного самоуправления. Обязанность финансирования мероприятий по содержанию жилищно-коммунального хозяйства и реализации целевых программ возложена на местные бюджеты ст. 87 Бюджетного кодекса РФ. Деятельность по постановке и финансированию приборов учета относится к сфере жилищно-коммунального хозяйства, в связи с чем компенсировать понесенные гражданами затраты по постановке приборов учета должен собственник жилищного фонда, каковым является администрация МО г. Владивосток.
В судебном заседании представитель Законодательного Собрания Приморского края в дополнение к письменным возражениям пояснила, что в оспариваемом заявителем положении речь идет о собственниках жилищного фонда, к которым относятся не только муниципальные образования, но и граждане. В связи с чем собственники приватизированных квартир должны устанавливать приборы за свой счет. Муниципальное образование г. Владивостока оспариваемой нормой обязано возмещать расходы по установке счетчиков только гражданам, проживающим по договорам социального найма. Программа ресурсосбережения и установки приборов учета МО не разработана, в связи с чем субъект РФ был вправе принять решение о восстановлении нарушенного права граждан пользоваться приборами учета. Представитель полагает, что оспариваемая норма не повлекла за собой дополнительных для МО финансовых затрат, поскольку работа по установке приборов учета является компетенцией МО, в связи с чем оно должно изыскать источники финансирования самостоятельно.
Заслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора о противоречии оспариваемой нормы федеральному законодательству, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое положение противоречит Конституции РФ, федеральному законодательству и постановлено в нарушение компетенции органов местного самоуправления.
Судом установлено, что Закон Приморского края № 241-КЗ "О защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере" принят Законодательным Собранием Приморского края 29.05.2002, утвержден Губернатором Приморского края 11.06.2002, официально опубликован в Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края № 119 от 03.07.2002. Вступил в законную силу согласно ст. 13 в первой редакции с момента официального опубликования, согласно ст. 13 в редакции № 28-КЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Приморского края "О защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере" - через 10 дней после официального опубликования, т.е. 13.07.2002.
Часть 1 статьи 12 указанного Закона, называющейся "Внедрение приборов индивидуального учета и регулирования расходов воды, газа, тепла и других энергоресурсов" предусматривает, что граждане имеют право установить приборы индивидуального учета и регулирования расходов воды, газа, тепла и других энергоресурсов за счет собственных средств. В этом случае расходы, понесенные гражданами, в полном объеме возмещаются собственником жилищного фонда.
Таким образом, заявитель оспаривает законность положения, изложенного в части 1 ст. 12 Закона в виде предложения: " В этом случае расходы, понесенные гражданами, в полном объеме возмещаются собственником жилищного фонда".
Согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Указом Президента РФ № 425 от 28.04.1997 одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ, которой органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления через службы заказчика и государственную жилищную инспекцию субъекта РФ рекомендуется способствовать внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепла и других энергоресурсов (раздел II). На первом этапе реализации концепции; запланированы мероприятия по переходу к установке индивидуальных приборов в жилых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье. На третьем этапе запланирована обязательная установка в жилых домах индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов (раздел VI).
Приказом Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике № 17-132 от 11.12.1997 утверждены Нормативно-методические материалы по реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства РФ, носящие рекомендательный характер.
Вышеуказанными нормативными актами не определен порядок внедрения приборов индивидуального учета и не определены уровни финансирования данных затрат.
Статьей 15.2 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", введенной в ФЗ № 52-ФЗ от 06.05.2003, установлено, что органы местного самоуправления принимают муниципальные программы ресурсосбережения, установки индивидуальных приборов учета и регулирования объема потребления ресурсов и осуществляют реализацию этих программ.
Таким образом, с 06.05.2003 федеральным законодательством определен порядок внедрения приборов учета в рамках муниципальных программ. Данное положение соответствует пп. 5 п. 2 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" № 154-ФЗ от 28.08.1995, которым содержание и использование муниципального и жилищного фонда и нежилых помещений относится к предмету ведения местного самоуправления. На органы государственной власти субъекта РФ ст. 5 названного Закона возложена обязанность по обеспечению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.
Суд приходит к выводу о том, что на момент принятия оспариваемой нормы Закона Приморского края № 241-КЗ правовых оснований для возложения на органы местного самоуправления обязанности по компенсации расходов граждан по приобретению и установке приборов индивидуального учета у субъекта РФ не имелось, поскольку отсутствовал механизм реализации положения Концепции и на органе местного самоуправления обязанности внедрения приборов учета не лежало. После введения в действие ст. 15.2 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" № 4218-1 внедрение приборов учета лежит на органе местного самоуправления путем реализации разработанной муниципальной программы.
По делу установлено, что муниципальная программа ресурсосбережения находится в стадии разработки, в настоящее время порядок внедрения приборов учета определен в г. Владивостоке постановлением главы администрации МО г. Владивосток № 2456 от 17.12.2002 "Об установке квартирных счетчиков на холодную и горячую воду в домах муниципального жилищного фонда", которым финансирование приобретения, монтажа и обслуживания квартирных приборов учета лежит на заказчике.
Суд полагает необоснованными доводы представителя Законодательного Собрания Приморского края о том, что после принятия Концепции прошло 7 лет и для разработки муниципальной программы было достаточно времени, в связи с чем орган государственной власти субъекта РФ принял решение о восстановлении нарушенных прав граждан на пользование приборами учета.
Порядок реализации программы по установке приборов учета определен только с введением 06.05.2002 ст. 15.2 Закона РФ № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", Концепцией определены этапы реформирования, где рекомендации по внедрению приборов учета даны не только органам местного самоуправления, но и исполнительным органам субъектов РФ. Но на уровне Приморского края никакие мероприятия по реализации Концепции не принимались. Возложение на органы местного самоуправления обязанности компенсировать расходы на приобретение и установку приборов учета гражданам суд полагает вмешательством в компетенцию и финансовую самостоятельность местного самоуправления. Как установлено судом, оспариваемая норма повлечет значительные выплаты, не предусмотренные местными бюджетами. В частности бюджетом МО г. Владивосток. Администрация МО г. Владивосток уже несет финансовые затраты в связи с исполнением судебных решений о взыскании расходов, понесенных гражданам при приобретении и установке индивидуальных приборов учета. Это обстоятельство подтверждено по делу выпиской из реестра исполнительных производств.
Статьей 131 Бюджетного кодекса РФ запрещено в течение финансового года принятие решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов.
В случае, если орган государственной власти Приморского края принял решение о предоставлении гражданам дополнительной, не предусмотренной законодательством компенсации, то в соответствии с п. 12 ст. 5, со ст. 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" одновременно с принятием данного решения он обязан был компенсировать органам местного самоуправления затраты, связанные с реализацией принятого им решения. При принятии оспариваемой нормы № 241-КЗ это требование названного Закона и требование ст. 131 БК РФ выполнены не были.
Суд также признает обоснованными доводы заявителя о том, что индивидуальные приборы учета объема потребления ресурсов не относятся к общедомовому инженерному оборудованию и к местам общего пользования, обязанность по эксплуатации которых лежит на муниципальном образовании как на собственнике муниципального жилищного фонда.
Ни действующими на момент принятия оспариваемой нормы Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными приказом Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике № 17-139 от 26.12.97, ни Методикой планирования учета и калькулирования себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства, утвержденной постановлением Государственного комитета РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике № 9 от 23.02.99 (п. 7.1.3.), установка и техническое обслуживание индивидуальных приборов учета не отнесены к работам по эксплуатации общедомового оборудования и мест общего пользования, затраты на выполнение которых включаются в состав себестоимости услуг.
Из технической документации индивидуальных приборов учета воды следует, что данные приборы являются частью внутриквартирного оборудования, устанавливаются на водопроводе за пределами ответственности жилищно-эксплуатационной организации, не являются неотъемлемой частью.
Приборы являются собственностью граждан, которые приобрели их за собственные средства, и при установке данных приборов гражданин права собственности на них не лишается, в собственность муниципального образования приборы не переходят, в связи с чем оснований для выплаты гражданину компенсации не имеется.
Действующими в настоящее время Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя РФ № 170 от 27.09.03 (п. 5.1.2, п. 6 Приложения № 8) предусмотрена установка поквартирных счетчиков при замене сетей т.е. при капитальном ремонте. Из данных норм, соответствующих положениям Концепции, по 1-му этапу ее реализации, право граждан на компенсацию расходов по покупке счетчиков за счет средств местных бюджетов также не вытекает.
Кроме того, помимо доводов заявителя, суд полагает, что оспариваемая норма части 1 ст. 12 № 241-КЗ противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству по следующим основаниям:
При определении сферы применения оспариваемой нормы суд руководствуется ст. ст. 1, 7 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", определяющими жилищный фонд как совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, и подразделяющийся на частный, государственный, муниципальный и общественный жилищные фонды.
Таким образом, оспариваемая норма возлагает обязанность по возмещению затрат по установке гражданами приборов учета объема потребления ресурсов не только на орган местного самоуправления, но и на государство, общественные объединения, граждан и ЖСК, являющихся собственниками жилищного фонда.
Поскольку понятие права собственности и объем прав и обязанностей собственника жилого помещения урегулированы гражданским законодательством, находящимся в ведении РФ (ст. 71 Конституции РФ), возложение на собственников жилищного фонда не предусмотренной законодательством РФ обязанности законом субъекта РФ осуществлено в нарушение полномочий субъекта РФ.
Кроме того, суд полагает, что в оспариваемой заявителем положении не определен круг граждан, которые наделены правом получения компенсации. Ни из прямого содержания оспариваемой фразы, ни из контекста не ясно, какие категории граждан наделены правом на компенсацию (наниматели, временные жильцы, либо иные лица), что позволяет применить данную норму к любому гражданину, приобретшему и установившему индивидуальные приборы учета объема потребления ресурсов.
Определяя дату, с которой следует признать оспариваемую норму части 1 ст. 12 № 241-КЗ недействующей, суд учитывает, что данная норма уже применялась на территории Приморского края, легла в основу судебных постановлений о взыскании в пользу граждан денежных сумм, часть которых уже исполнены. В связи с этим суд полагает необходимым признать норму закона недействующей не с момента официального опубликования, т.е. с 13.07.2002, а с момента вступления в законную силу решения суда по настоящему спору.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 198 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление администрации муниципального образования г. Владивосток удовлетворить.
Признать недействующим положение части 1 статьи 12 Закона Приморского края от 11.06.2002 № 241-КЗ "О защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере" в части предложения: "В этом случае расходы, понесенные гражданами, в полном объеме возмещаются собственником жилищного фонда" со дня вступления судебного решения в законную силу.
Обязать Законодательное Собрание Приморского края опубликовать сообщение о данном решении суда в издании "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края".
На решение может быть подана кассационная жалоба и кассационное представление прокурора в течение 10 дней в Верховный Суд РФ.
