РЕШЕНИЕ Приморского краевого суда от 03.10.2003
<О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА ПРИМОРСКОГО КРАЯ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН ПРИМОРСКОГО КРАЯ "О ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПРИМОРСКОМ КРАЕ" № 69-КЗ ОТ 18.08.2003">
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Определением Верховного Суда РФ от 24.12.2003 № 56-Г03-23 данное решение оставлено без изменения.
ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 3 октября 2003 года
Именем Российской Федерации
Приморский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Игошевой О.И.,
с участием прокурора Самойловой В.Г.,
при секретаре Решетниковой Е.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Приморского края о признании недействующим со дня принятия положений Закона Приморского края "О внесении изменений и дополнений в Закон Приморского края "О туристской деятельности в Приморском крае" № 69-КЗ от 18.08.2003,
установил:
Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия положений Закона Приморского края "О внесении изменений и дополнений в Закон Приморского края "О туристской деятельности в Приморском крае" № 69-КЗ от 18.08.2003 за исключением положения абзаца 1 пункта 1, дополнившего ст. 1 Закона Приморского края № 45-КЗ определением уполномоченного органа, и положения пункта 3, дополнившего ст. 11 Закона Приморского края № 45-КЗ вторым абзацем об обязанностях туроператоров и турагентств предоставлять уполномоченному органу документы.
В заявлении прокурором указано, что остальные положения Закона Приморского края № 69-КЗ от 18.08.2003, изложенные в пунктах 1 - 3 статьи 1, противоречат федеральному законодательству, поскольку приняты Законодательным Собранием Приморского края с нарушением компетенции, предоставленной субъекту РФ. Оспариваемые положения Закона № 69-КЗ, регулирующие туристическую деятельность, связанную с осуществлением безвизовых групповых туристических поездок, наделяют уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края полномочиями по реализации межправительственного соглашения об организации безвизовых групповых туристских поездок. В то время как выезд из РФ и въезд в РФ регулируется Конституцией РФ, международными договорами, ФЗ № 114-ФЗ от 15.08.96 (в редакции № 7-ФЗ от 10.01.2003) "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ", а также принятыми на основании федеральных законов постановлениями Правительства РФ. В связи с этим прокурор полагает, что субъект РФ не вправе принимать законы, устанавливающие иной, чем предусмотрен федеральным законодательством, порядок выезда из РФ и въезда на ее территорию, а также принимать закон, регламентирующий порядок исполнения международного соглашения.
В судебном заседании прокурор поддержал заявление, дополнил, что оспариваемый Закон Приморского края № 69-КЗ направлен на реализацию Соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР о безвизовых групповых туристических поездках от 29.02.2000. Межправительственные соглашения относятся к международным договорам, и их заключение, прекращение и приостановление находится в ведении РФ. Оспариваемые нормы Закона № 69-КЗ направлены на реализацию межправительственного соглашения об организации безвизового группового туризма, в то время как ст. 32 ФЗ "О международных договорах РФ" № 101-ФЗ от 15.07.95 выполнение международных договоров возлагает на федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами. В связи с этим органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают выполнение международных договоров в пределах своих полномочий, полномочия по определению порядка обеспечения исполнения международного договора Законодательному Собранию Приморского края федеральными органами не делегировано. Делегирование полномочий федеральным органом возможно только в порядке, предусмотренном ст. 26.8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" № 184-ФЗ. Такой порядок соблюден не был, в связи с чем прокурор просит признать недействующими с момента принятия положения Закона № 69-КЗ от 18.08.2003 за исключением п. 1 о дополнении ст. 1 определением уполномоченного органа исполнительной власти и п. 3, дополнившего ст. 11 вторым абзацем.
Представители Законодательного Собрания Приморского края с требованиями прокурора не согласились, сославшись на то, что нормы оспариваемого Закона регулируют не порядок въезда и выезда из РФ, а регулируют туристическую деятельность, вопросы организации которой находятся в ведении субъекта Федерации в соответствии со ст. 73 Конституции РФ. Так, оспариваемыми нормами установлены ряд дополнительных требований к юридическим лицам-туроператорам при осуществлении туристической деятельности на территории Приморского края. Поскольку в соответствии со ст. 2 № 132-ФЗ от 24.11.96 "Об основах туристской деятельности в РФ" законодательство РФ о туристской деятельности состоит из настоящего ФЗ, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, представитель ЗС ПК считает, что субъект Федерации имеет полномочия по принятию законов, регламентирующих порядок осуществления юридическими лицами-туроператорами туристской деятельности на территории Приморского края.
Кроме того, полагают, что ст. 3 межправительственного Соглашения от 29.02.2000 органы управления туризмом исполнительной власти субъектов РФ названы органами, осуществляющими управление и отвечающими за выполнение положений Соглашения (органами координации), что позволяет субъекту Федерации урегулировать порядок выполнения данных функций.
Суд, выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, считает заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Абзац 3 пункта 1, абзац 4 пункта 2, абзацы 5, 6, 7 пункта 3 статьи 1 Закона № 69-КЗ устанавливают, что на территории Приморского края правом осуществления деятельности по направлению туристских групп, состоящих из граждан РФ, и приема туристских групп, состоящих из граждан иностранного государства - участника соответствующего межправительственного соглашения об организации безвизовых групповых поездок, обладают только туроператоры, уполномоченные на то органом исполнительной власти Приморского края. Абзацы 5, 7 пункта 2, абзац 7 пункта 3 статьи 1 Закона № 69-КЗ устанавливают регистрацию уполномоченным органом исполнительной власти Приморского края приглашений на прием туристских групп.
Как установлено судом, единственным правовым актом, регулирующим порядок безвизового выезда из РФ и въезда в РФ, является Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР "О безвизовых групповых туристических поездках" от 29.02.2000.
В соответствии со ст. 3 указанного Соглашения органами, осуществляющими управление и отвечающими за выполнение положений настоящего Соглашения (органами координации) являются для РФ - Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму и уполномоченные им органы управления туризмом исполнительной власти субъектов РФ.
Согласно ст. 4 Соглашения органы координации в пределах своей компетенции определяют туристические организации, имеющие право на направление туристических групп, состоящих из граждан своего государства, и прием туристических групп, состоящих из граждан другого государства. Осуществлять безвизовый групповой туризм имеют право туристические организации, имеющие лицензию на международную туристическую деятельность.
Таким образом, оспариваемый прокурором Закон Приморского края № 69-КЗ определяет порядок безвизовых турпоездок, установленный вышеуказанным Соглашением.
В соответствии со ст. ст. 1, 3 ФЗ "О международных договорах РФ" № 101-ФЗ от 15.07.95 межправительственные соглашения относятся к международным договорам. Их заключение, прекращение и приостановление находится в ведении РФ.
Статьей 32 названного ФЗ выполнение международных договоров возложено на федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами. Органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают выполнение международных договоров в пределах своих полномочий.
Согласно ст. 26.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" № 184-ФЗ от 06.10.99 (в редакции ФЗ № 95-ФЗ от 04.07.2003) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения РФ, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.
Порядок заключения указанных соглашений предусмотрен ст. 26.8 ФЗ № 184-ФЗ.
Оспариваемыми прокурором нормами Закона № 69-КЗ определены дополнительные обязанности туроператоров, неоговоренные в Соглашении от 29.02.00, предусмотрено дополнительное право уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ регистрировать документы на прием тургрупп и отказывать в такой регистрации, а также обязанность туроператоров приобрести статус уполномоченной фирмы, что является необходимым условием для осуществления безвизовых турпоездок.
Таким образом, оспариваемым Законом № 69-КЗ установлен иной, чем предусмотрен в Соглашении от 29.02.00, порядок безвизовых поездок, определены дополнительные условия осуществления указанной деятельности.
Между тем, ни международными договорами, в частности Соглашением от 29.02.00, ни федеральным законодательством Приморскому краю как субъекту РФ не предоставлены права по выполнению и конкретизации международного соглашения. В порядке, предусмотренном ст. 26.8 № 184-ФЗ от 06.10.99, такие права федеральным органом органам государственной власти субъекта РФ также не делегировались. Поэтому оспариваемые нормы Закона № 69-КЗ приняты Законодательным Собранием Приморского края с превышением компетенции, предоставленной субъекту РФ в сфере выполнения международного соглашения.
То обстоятельство, что в Соглашении от 29.02.00 не разграничена компетенция между федеральными и краевыми органами координации, не свидетельствует о том, что их права в сфере исполнения международного Соглашения равны, поскольку компетенция указанных органов в указанных вопросах закреплена федеральным законодательством. Федеральным органом, отвечающим за выполнение Соглашения на момент его принятия, являлось Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму, а на момент рассмотрения дела - Министерство экономического развития и торговли РФ, которому данные функции переданы в соответствии с Указом Президента РФ № 867 от 17.05.00 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", Положением "О Министерстве экономического развития и торговли РФ" и другими правовыми актами. Указанное Министерство свои полномочия органам субъекта РФ, в частности, органу исполнительной власти Приморского края, не делегировало.
Доводы представителей Законодательного Собрания ПК о том, что субъект Федерации вправе регулировать организацию туристической деятельности на своей территории, не могут в данном случае быть приняты во внимание. Право субъекта РФ на осуществление туристской деятельности в соответствии с ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ" № 132-ФЗ от 24.11.96 не оспаривается. Между тем, указанная деятельность должна осуществляться субъектом РФ в рамках предоставленных ему полномочий. Указанный Закон № 132-ФЗ, на который ссылаются представители Законодательного Собрания Приморского края, не предоставляет субъекту РФ права на определение порядка реализации международных договоров.
Кроме того, представляется обоснованным довод прокурора о том, что туристическая деятельность затрагивает правоотношения, регулирующие порядок выезда из РФ и въезда в РФ. Поскольку порядок выезда и въезда на территорию РФ регулируется № 114-ФЗ от 15.08.96 "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ", то нормы Закона № 69-КЗ, определяющие дополнительные условия деятельности туроператоров по осуществлению турпоездок и обязанность дополнительной регистрации документов на прием тургрупп, приняты с нарушением указанного Закона и с превышением полномочий субъекта РФ.
Закон Приморского края № 69-КЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Приморского края "О туристской деятельности в Приморском крае" принят Законодательным Собранием Приморского края 30.07.2003. Опубликован в газете "Утро России" 28.08.2003.
Суд полагает необходимым признать оспариваемые нормы данного Закона недействующими с момента принятия.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198 ГПК РФ, суд
решил:
Удовлетворить заявление прокурора Приморского края и признать недействующими со дня принятия положений Закона Приморского края "О внесении изменений и дополнений в Закон Приморского края "О туристской деятельности в Приморском крае" № 69-КЗ от 18.08.2003 за исключением абзаца 1 п. 1 о дополнении ст. 1, абзаца 1 п. 3 в части дополнения ст. 11 абзацем вторым, и ст. 2.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ в 10-дневный срок путем подачи кассационной жалобы либо представления в Приморский краевой суд.
