рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Думы гор. Владивостока к главе администрации гор. Владивостока и главному управлению Министерства юстиции по Приморскому краю о признании недействительными статей Устава муниципального образования гор. Владивосток и заявление прокурора гор. Владивостока к МО гор. Владивосток в лице Думы гор. Владивостока, главы администрации гор. Владивостока, главному управлению Министерства юстиции РФ по Приморскому краю о признании недействительной и не порождающей правовых последствий с момента вступления в силу ст. 93 Устава муниципального образования гор. Владивостока.
по кассационной жалобе Думы гор. Владивостока, кассационному представлению прокурора на решение Ленинского районного суда гор. Владивостока от 2 декабря 2002 года, которым удовлетворены в части требования Думы гор. Владивостока, признаны недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в законную силу решения суда: абзаца 3 ст. 6 Устава гор. Владивостока в части "В случае, если Устав или иной нормативный акт города Владивостока противоречит федеральному закону или закону Приморского края, то действует закон Приморского края"; абзац 3 ст. 19 Устава гор. Владивостока в части "Настоящий Устав принимается на городском референдуме"; абзацы 2 - 3 ст. 22 Устава гор. Владивостока в части "Принятое решение о назначении городского референдума в течение шести дней доводится до сведения населения города" и "не позднее пяти дней после обнародования решения о назначении городского референдума публикуется проект вносимого референдума или иного решения". В остальной части заявления Думы гор. Владивостока и в удовлетворении заявления прокурора гор. Владивостока - отказано.
Заслушав доклад судьи Саломатиной Л.А., выслушав объяснения представителя Думы гор. Владивостока Чичаевой Ю.В., представителя администрации гор. Владивостока Бакулиной А.А., заключение прокурора Розановой М.А., поддержавшего представление прокурора и просившего решение суда отменить Судебная коллегия
установила:
Прокурор гор. Владивостока обратился в суд с заявлением к МО гор. Владивосток в лице Думы гор. Владивостока, главе администрации гор. Владивостока и третьему лицу - главному управлению Министерства юстиции РФ по Приморскому краю о признании недействительной и не порождающей правовых последствий с момента вступления в силу ст. 93 Устава муниципального образования гор. Владивостока, указал, что в соответствии с этой статьей изменения и пересмотр Устава города осуществляются только на городском референдуме и данная статья противоречит действующему законодательству - ст. 8 ч. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в соответствии с которой Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно и ст. 22 ч. 2 Закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае", которая содержит аналогичную норму.
Дума гор. Владивостока обратилась с заявлением к главе администрации гор. Владивостока и главному управлению Министерства юстиции по Приморскому краю о признании недействительными абз. 1 ст. 3 в части, абз. 3 ст. 6 в части, абз. 3 ст. 8 к части, абз. 3 ст. 14 в части, абз. 5 ст. 14, абз. 1 ст. 19, абз. 3 ст. 19 в части, абз. 2 ст. 22, абз. 3 ст. 22, ст. 27, абз. 1 ст. 31 в части, абз. 7 ч. 2 ст. 36, абз. 2 ст. 37 в части, абз. 3 ч. 2 ст. 39, абз. 1 ст. 43 в части, абз. 2 ст. 47, абз. 1 ст. 52, абз. 2 ст. 65, абз. 4 ст. 83 в части, ст. 93 Устава муниципального образования гор. Владивосток. В судебном заседании представитель Думы гор. Владивостока от части заявленных требований о признании недействительными абз. 5 ст. 14, абз. 2 ст. 37, абз. 2 ст. 47, абз. 1 ст. 52, абз. 2 ст. 65 Устава города Владивостока отказался, на остальных требованиях настаивал. Полагает, что
абз. 1 ст. 3 Устава противоречит п.п. 1 п. 1 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и п. 6 ст. 6 Закона Приморского края № 393 "Об административно - территориальном устройстве Приморского края",
абз. 3 ст. 6 Устава в части "В случае, если Устав или иной нормативно - правовой акт гор. Владивостока противоречит федеральному закону или закону Приморского края действует закон Приморского края" противоречит ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ",
абз. 3 ст. 8 Устава в части "представительными", так как глава муниципального образования не обладает представительными полномочиями, представительные полномочия могут принадлежать только Думе,
абз. 3 ст. 14 в части "если иное не предусмотрено в самом нормативном правовом акте" противоречит ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ",
абз. 1 ст. 19 противоречит ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ",
абз. 3 ст. 19 в части "Настоящий Устав принимается на городском референдуме" противоречит п. 2 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ",
абз. 2, 3 ст. 22 противоречат п. 1.4 ст. 8 Закона Приморского края "О местном референдуме в Приморском крае",
ст. 27 противоречит требованиям ст. 2 Закона РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан РФ", ст. 22 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ",
абз. 1 ст. 31 в части "... Конституции РФ, федеральными законами, Уставом Приморского края, законами Приморского края" противоречит п. 3 ст. 16 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ",
абз. 7 ч. 2 ст. 36 в части "устанавливает порядок и условия размещения денежных средств" противоречит ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и ст. 25 Закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае",
абз. 3 ч. 2 ст. 39 противоречит ст. 3 Закона Приморского края "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Приморском крае",
абз. 1 ст. 43 в части "Заседания Думы правомочны, если на них присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов" противоречит ст. 15 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ",
абз. 4 ст. 83 Устава в части "два месяца" противоречит ст. 187 Бюджетного кодекса РФ,
ст. 93 противоречит ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования.
Представитель Думы гор. Владивостока поддержал уточненные заявленные требования.
Представитель администрации гор. Владивостока не согласилась с заявлением прокурора и требованиями Думы гор. Владивостока о признании недействительными абз. 1 ст. 3 в части, абз. 3 ст. 6 в части, абз. 3 ст. 8 в части, абз. 3 ст. 14 в части, абз. 1 ст. 19, абз. 3 ст. 19 в части, абз. 2 ст. 22, абз. 3 ст. 22, ст. 27, абз. 1 ст. 31 в части, абз. 7 ч. 2 ст. 36, абз. 3 ч. 2 ст. 39, абз. 1 ст. 43 в части, абз. 4 ст. 83 в части, ст. 93 Устава не признала, считает их необоснованными.
Представитель главного управления Министерства юстиции по Приморскому краю заявленные прокурором и Думой гор. Владивостока требования не признал, считает их необоснованными.
Судом в качестве заинтересованного лица на стороне Думы гор. Владивостока привлечен К., который в судебном заседании поддержал заявленные Думой гор. Владивостока требования, однако указал, что не согласен с требованиями о признании ст. 93, ст. 27, п. 1 ст. 19 Устава необоснованными, считает, что указанные статьи не противоречат действующему законодательству и не нарушают чьих-либо прав и свобод.
Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласилась Дума гор. Владивостока, в кассационной жалобе просит его отменить в части, указав, что судом нарушены нормы процессуального и материального права, сделаны неправильные выводы о том, что абз. 1 ст. 3 в части, абз. 3 ст. 8 в части, абз. 3 ст. 14, абз. 1 ст. 19, ст. 27, абз. 1 ст. 31 в части, абз. 7 ч. 2 ст. 36, абз. 3 ч. 2 ст. 39, абз. 1 ст. 43 в части, абз. 4 ст. 83 в части, ст. 93 Устава не противоречат действующему законодательству, ссылаясь на прежние доводы.
В кассационном представлении прокурор просит решение отменить, считает, что судом неправильно сделаны выводы о законности ст. 93 Устава, ссылка суда на решение Приморского краевого суда как на доказательство по делу является неправильной, настаивает, что ст. 93 противоречит законодательству, указав прежние доводы, также полагает, что суд неправильно отказал в удовлетворении требований Думы гор. Владивостока о признании несоответствующей требованиям закона ч. 1 ст. 3 Устава города, так как она противоречит п.п. 1 п. 1 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ч. 3 ст. 8 Устава о наделении главы администрации представительными полномочиями, так как такими полномочиями наделена в силу закона только Дума гор. Владивостока, ч. 3 ст. 14 Устава, регулирующей порядок вступления в силу нормативно - правовых актов местного самоуправления города, так как она противоречит п. 2 ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и п. 3 ст. 29 Закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае", так как допускает вступление в силу нормативных актов до их официального опубликования, ст. 27 Устава, так как она противоречит ст. 2, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и ст. 22 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. 36 Устава, так как она противоречит ст. 15 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и ст. 25 Закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае".
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
Судом полно исследованы все юридически значимые обстоятельства по делу, проверены все доводы заявителя и прокурора, выводы суда соответствуют установленному.
Оценивая оспариваемую прокурором и Думой гор. Владивостока ст. 93 Устава, суд правильно исходил из того, что конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления в разрешении вопросов местного значения, в том числе и по внесению изменений в Устав и пересмотр Устава города отражены в ФЗ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (с последующими изменениями). Ст. 93, устанавливающая, что изменения и пересмотр Устава города осуществляется на городском референдуме, соответствует действующему законодательству РФ. Так, согласно п. 2 ст. 8 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" Устав муниципального образования принимается представительным органом или населением непосредственно. Ст. 22 п. 2 Закона Приморского края от 09.02.1996 "О местном самоуправлении в Приморском крае" содержит аналогичное положение, т.е. законодатель указал на круг субъектов, имеющих право принимать и вносить изменения в Устав города. Поскольку Устав города принят на городском референдуме, то соответственно изменения и дополнения вносятся в указанный документ также на референдуме, субъектом его принявшим. Какого-либо несоответствия действующему законодательству РФ оспариваемая статья не содержит.
Суд обоснованно сделал вывод о том, что абз. 1 ст. 3 Устава города Владивостока в части "Границы территории города установлены постановлением Совета Министров РСФСР № 138 от 25 апреля 1985 года" соответствует действующему законодательству, поскольку до принятия постановления Губернатора Приморского края от 06.05.2000 № 385 "Об утверждении проекта черты города Владивостока" границы территории города были установлены постановлением Совета Министров РСФСР № 138, которым также был утвержден Генеральный план развития гор. Владивостока. Доводы заявителя и прокурора о несоответствии Устава в этой части ФЗ РФ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" правильно признаны судом необоснованными, поскольку оспариваемая статья содержит ссылку на федеральный нормативный акт. В абз. 2 ст. 3 Устава указан состав территории муниципального образования в соответствии со ст. 8 п.п. 1, п. 1 вышеназванного федерального закона. Более того, на момент принятия Устава (19.12.1999) Постановление Губернатора еще не было принято.
Суд обоснованно указал в решении, что абз. 3 ст. 8 Устава в части "представительными", также соответствует действующему законодательству. Так согласно п. 3 ст. 16 ФЗ РФ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного самоуправления в соответствии с Уставом муниципального образования. В целом глава администрации как выборное должностное лицо исполнительного органа местного самоуправления по предметам ведения местного самоуправления (ст. 6 ФЗ РФ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"), за исключением вопросов, отнесенных к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления (п. 3 ст. 13, п. 3 ст. 15 вышеназванного закона), вправе иметь полномочия по осуществлению городского самоуправления, в том числе и представительные.
Абз. 3 ст. 14 Устава в части "если иное не предусмотрено в самом нормативном правовом акте" правильно признан судом не противоречащим законодательству, так как в ст. 19 п. 2 ФЗ РФ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установлена обязанность официального опубликования для вступления в силу нормативных актов органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Однако в принятом нормативном акте может содержаться ссылка на то, что акт вступает в силу позднее, с определенного времени. Это положение Устава не противоречит закону.
Абз. 1 ст. 19 Устава в части "... обладает высшей юридической силой по отношению к иным правовым актам городского самоуправления", суд признал соответствующим требованиям закона, мотивировал свои выводы, указав, что Устав принят на городском референдуме, в соответствии с п. 5 ст. 22 ФЗ РФ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", п. 5 ст. 48 Закона Приморского края "О местном самоуправлении в ПК" не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления. Поэтому указание в Уставе на то, что он обладает высшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам органов местного самоуправления не противоречит закону.
Доводы заявителя и прокурора о том, что ст. 27 противоречит требованиям ст. 2 Закона РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан РФ", ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", проверялись судом и обоснованно признаны несостоятельными, поскольку ст. 22 вышеназванного закона регламентирует использование одной из основных форм прямого волеизъявления граждан - референдума и не устанавливает запрета на проведение консультативных референдумов, на которых могут быть приняты решения, не носящие императивного характера.
Судом обоснованно признано, что абз. 1 ст. 31 Устава, устанавливающий, что муниципальная власть осуществляется главой администрации на условиях и в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными актами соответствует действующему законодательству, не противоречит п. 1 ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", предусматривающего, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, настоящим федеральным законом, другими федеральными законами.
Доводы представителя Думы о том, что абз. 7 ч. 2 ст. 36 Устава в части "... устанавливает порядок и условия размещения денежных средств" противоречит ст. 15 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и ст. 25 Закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае" не нашли своего подтверждения. Глава администрации действует в пределах своих полномочий, установленных законом, т.е. осуществляет исполнение бюджета, принятого представительным органом. Кроме того, суд правильно указал, что решением Ленинского районного суда гор. Владивостока от 11.09.2001 заявление прокурора гор. Владивостока в интересах неопределенного круга лиц к Думе гор. Владивостока, главе администрации города, Управлению юстиции Приморского края о признании недействительными и не порождающими правовых последствий с момента вступления в законную силу п.п. (абз. 5, 6) ч. 2 ст. 36 Устава гор. Владивостока удовлетворены частично. Этим решением признан недействительным и не порождающим правовых последствий п. (абз.) 6 ч. 2 ст. 36 Устава города Владивостока в части, регламентирующей установление главой администрации г. Владивостока порядка и управления городской муниципальной собственностью, а в остальной части прокурору гор. Владивостока было отказано. Т.е. заявленные требования уже были предметом рассмотрения суда.
Доводы заявителя о том, что абз. 3 ч. 2 ст. 39 противоречит ст. 3 Закона Приморского края "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Приморском крае", обоснованно отклонены судом, он правильно указал, что "добровольная отставка" (как указано в Уставе) и "письменное заявление о сложении своих полномочий" (как указано в законе) фактически являются тождественными понятиями, означают досрочное прекращение полномочий главы администрации на основании личного волеизъявления.
Суд признал соответствующим действующему законодательству абз. 1 ст. 43 Устава, так как в соответствии с п. 2 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц определяются Уставом муниципального образования. В соответствии с п.п. 11, 15 п. 1 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в уставе указываются, в том числе, и условия и порядок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц. Также суд учел, что регламент Думы содержит аналогичные положения.
Доводы ответчика о том, что абз. 4 ст. 83 Устава в части "два месяца" противоречит ст. 187 Бюджетного кодекса РФ также не нашли своего подтверждения. Суд обоснованно указал, что поскольку эта норма устанавливает, что проект бюджета города на определенный год разрабатывается и представляется городской Думе не позднее, чем за два месяца до окончания текущего календарного года, не противоречит требованиям ст. 187 Бюджетного кодекса, которая предусматривает, что порядок рассмотрения проекта решения о бюджете определяется правовыми актами органов местного самоуправления, причем порядок рассмотрения проекта должен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта до начала финансового года. Представление проекта за два месяца обеспечивает возможность принятия решения о бюджете до начала финансового года.
При таких обстоятельствах судебная коллегия признает доводы кассационной жалобы Думы города Владивостока и кассационного представления прокурора несостоятельными, они не влияют на обоснованность выводов суда. Оснований для отмены решения судебная коллегия не находит.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Ленинского районного суда гор. Владивостока от 2 декабря 2003 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Думы города Владивостока, кассационное представление прокурора оставить без удовлетворения.
